Reforma tributaria

Esto ha convertido a Colombia en uno de los países con mayor variabilidad en las reglas impositivas y gravámenes más elevados del contexto latinoamericano. Sin embargo, en la práctica no se han logrado los resultados esperados debido a las múltiples exenciones y a los diferentes mecanismos de evasión y elusión. Este comportamiento tiene su origen en la intrincada estructura tributaria que se fue formando a través de los años, que ha constituido un reto para la eficiencia técnica de los organismos encargados del recaudo, a tal punto que hoy contamos con 18 impuestos de carácter nacional, 18 epartamentales y 21 municipalesl.

Además de la simple evaslón, ha sido definitiva la participación de los grupos de interés2 (empresariales, sindicales, gremiales) para lograr erosionar la base a b Subdirector de Estudios Macroeconómicos del Departamento Nacional de Planeación. Economista de la Subdirección de Estudios Macroeconómicos del Departamento Nacional de Planeación. 1. Véase Anexo 1. 2. «Los grupos de interés en Colombia han presionado al gobierno de turno para que intervengan en respuesta a presumibles o reales fallas de mercado y obtienen, para sí, rentas que el mercado no les ntregaría».

Wiesner (1997). tributaria. Esta prácti 4 OF obtienen, para sí, rentas que el mercado no les entregaría». wjesner (1997). tributarla. Esta práctica se dio a partir de la década de los sesenta, cuando el Estado comenzó a ceder ante estos grupos, que reaccionaron fuertemente frente a esquemas impositivos progresivos o que de alguna manera lesionaban sus intereses. La reducida capacidad de reacción de las instituciones presupuestales parece haber constituido un elemento adverso a la efectividad de las políticas públicas y a la eficiencia del gasto público en Colombia.

De esta forma, se dificultó la aplicación de las normas tendientes a una mayor tecnificación, impidiendo la modernizacion y mayor eficiencia de la estructura tributaria (Rodríguez, 1996). Durante el siglo XX se llevaron a cabo 24 reformas tributarias en Colombia, de las cuales 10 sucedieron en la primera mitad del siglo, cuando se presentaron en promedio 1 reformas tributarias por década, mientras en la segunda mitad el promedio fue de 3,2. La década de los noventa (1991-2000) registró 8 reformas tributarias, el mayor número en todas las décadas del siglo.

En la evolución de la estructura tributaria olombiana se observan tres fases claramente diferenciadas. La prmera, el periodo 1925-1943, cuando los impuestos indirectos eran la principal fuente de tributación; la segunda, entre 1944 y 1973, cuando se observa una participación de los tributos directos e indirectos en los recaudos totales muy similar; y la tercera, a partir de 1974, cuando los impuestos indirectos ganaron participación, haciendo la estructura tributaria más regresiva (Gráfico 1).

Ingresos tributarios directos e indirectos % PIB %876543210 Impuestos directo OF Impuestos directos Impuestos indirectos 1925 1929 1933 1937 1945 1949 1953 1957 965 1969 1973 1977 1985 6 OF Gobierno Nacional provenían en 79,6% de los impuestos de aduanas y comercio exterior (aduanas y recargos3, «impuestos de conversión», tonelaje, derechos de exportaciones, y consular) en 3,2% del impuesto de timbre y papel sellado y en 4,2% de otros impuestos (Fondo Especial de Caminos, Minas, Sucesiones y Donaciones y Sanidad); el restante 13% correspondía a ingresos no tributarios y de capital.

Gráfico 2 Composición de los ingresos tributarios en 1910 72% Aduanas y recargos Otros Cálculos realizados por los autores. Fuente: Memorias de Hacienda, 1910, en Coyuntura Económica, Vol. XVI No. 2, Junio de 1984. Impuestos a la importación de bienes manufacturados y gravamen a algunos productos de exportación como el oro y el tabaco. Departamento Nacional de Planeación 12 Dirección de Estudios Económicos La articulación de la economía interna aún era muy exigua, lo que explicaba el recargo fiscal en la actividad económica externa.

En 1910, el 72,2% de los ingresos tributarios provenía del comercio exterior y el resto provenía de impuestos menores (Gráfico 2). Surge entonces la preocupación de consolidar un sistema tributario más moderno, que reemplazara la rudimentaria structura vigente. Las primeras reformas tributarias del siglo fueron las Leyes 26 de 1914 y 69 de 191 7, que crearon los impuestos al consumo suntuario (específicamente se cobraba un impuesto a las ventas fósforos y naipes). El impu cturero, para la cerveza, OF a fue establecido por en la composición de los ingresos tributarios a raíz de la introducción de este impuesto.

A partir de 1 927 con la Ley 64, se consolida el impuesto a la renta, y se establece la diferencia entre renta bruta y liquida. Tanto el impuesto al consumo suntuario como el de la renta, constituyeron los primeros esfuerzos por arte del Gobierno Nacional para consolidar el sistema impositivo moderno. Gráfico 3 Composición de los ingresos tributarios en 1923 Impuesto a la renta y complementarios Ferrocarriles y cables papel sellado y timbre nacional 53% Aduanas y recargos Salinas Impuesto al consumo Otros Cálculos realizados por los autores.

Fuente: Informe Financiero Anual, Contraloría General de la República Las reformas tributarias en Colombia durante el siglo XX (l) 13 La crisis económica de la década del treinta produjo una notable reducción del comercio exterior, generando una crisis fiscal que bligó al Gobierno a intensificar sus esfuerzos de constituir un sistema tributario interno sólido, que le permitiera protegerse de la inestabilidad de los mercados externos.

Encaminadas a esta política se dictaron las Leyes 81 de 1931, 78 de 1935 y 66 de 1935, que fortalecieron el sistema de impuestos directos (Manrique, 1979). Otras medidas encaminadas a consolidar el sistema interno de tributos fueron introducidas por la Ley 81 de 1931. Esta incrementó las tarifas al impuesto de renta, gravando la renta de las sociedades n cabeza de sus socios 8 y de las sociedades limita e la sociedad. Esta reforma, recomendada por la Misión Kemmerer, centralizó la administración con miras a ejercer un mejor control sobre el sistema.

También creó las deducciones por depreciación, estableció el sistema de retención en la fuente sobre el pago de intereses de deuda pública interna, y un método indirecto del control al recaudo (el paz y salvo para servicios notariales y de cancillería). La Ley 78 de 1935 creó el impuesto de exceso de utilidades y el de patrimonio (las rentas de capital deberían tributar más que las de trabajo, lo que permitiría evitar la evasión, ues era más difícil ocultar los activos que los ingresos (Manrique, 1979)). La Ley ordenó que los patrimonios superiores a $10. 000 e inferiores a $20. 00 pagaban 1 por mil, y se aceleraba hasta llegar a aquellos supenores a $400. 000 que pagaban el ocho por mil. La Ley 63 de 1936, estableció el impuesto a las herencias y a las donaciones (impuesto de ganancias ocasionales). El Gráfico 4 muestra cómo el impuesto a la renta y complementarios ganó participación gracias a la Reforma de 1935 y 1936. Gráfico 4 Composición de los ingresos tributarios en 1938 5% 13% 4% Papel sellado y timbre nacional Anual, Contraloría General de la República. Departamento Nacional de Planeación 14 Dirección de Estudios Económicos económica externa.

La Segunda Guerra Mundial, obligó entonces al Gobierno a imponer una sobretasa al impuesto de renta (Ley 45 de 1942), sustituible por bonos de deuda pública. Esta medlda estaba orientada a apaciguar la caída en los impuestos al comercio exterior. Más adelante la ey 35 de 1944 elevaría las tarifas de forma definitiva. Las reformas durante 1950-1970 En 1953 el Gobierno militar de Rojas Pinilla expidió los Decretos 2317 y 261 5, con los cuales realizó una drástica reforma al mpuesto de renta y al régimen de avalúos catastrales con el fin de afianzar las finanzas municipales.

Se gravaron los dividendos distribuidos por las sociedades anónimas en cabeza de los socios, estableciendo la doble tributación de estas rentas, y se elevaron considerablemente las tarifas para las sociedades. La equidad era uno de los objetivos de la reforma. Se buscaba que las cargas impositivas correspondieran al capital empleado, al trabajo y al esfuerzo individual, reduciendo drásticamente los privilegios (Rodríguez, 1996). El carácter progresivo de esta reforma causó escontento general, por lo cual tuvo gran oposición del sector empresarial.

Hasta este momento las reformas más progresivas del sistema tributario colombiano eran las de 1936 y 1953, donde el recaudo por concepto de impuestos directos se fortaleció. En efecto, la participación del impuesto de renta aumentó a 53% para 1955, convirtiéndose en la principal fuente de ingresos tributarios (Gráfico 5). Sin embargo esta tendencia progresiva tuvo un revés a partir de la década del sesenta. Gráfico 5 Composición de los ingresos tributarios en 1955 7% Renta V complementarios