Los Organos del Estado

Los Organos del Estado gy guzmandejesus OcopJTIR 10, 2016 | 78 pagos Capítulo XII LOS ORGANOS DEL ESTADO 1. Concepto de órgano Las entidades estatales manifiestan su actividad y su voluntad a través de sus órganos; el concepto de órgano sirve, pues, para imputar a la entidad de que el órgano forma parte el hecho, la omisión o la manifestación de voluntad de que se trate. Para algunos autores el órgano es un conjunto de competencias —algo así como un «cargo,» office, ufficio, Amt, etc. — que será ejercido por una persona fisica —el funcionario que, al actuar dentro de las atribuci produce tal imputación. ??n este c jurídico» —el conjunto OF78 to View nut*ge es anal» del Estado— han sido conferidas, re el «organo de competencias— y el «órgano físico,» o sea, la persona llamada a ejercer esas competencias. En otra terminología, se distingue entre el «órgano- institución» y el «órgano-individuo. «l Para otros autores, el órgano sería la suma de los dos elementos, el cúmulo de las funciones individualizadas y la persona llamada a ejercerlas. 2 Adoptaremos aqu[ el primer concepto, pues permite diferenciar más precisamente los derechos y deberes de la persona ffsica llamada a desempeñarse en la

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función.

Estamos frente a situaciones que no se confunden; una es administrativa, Madrid, 1957, p. 88. 2 Silvestri, Enzo, L’attività interna della púbblica amministrazione, Milán, Giuffrà, 1950, p. 8 y ss. ; Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. , Montevideo, 1953, p. 181; Marienhoff, Miguel S. , Tratado de derecho administrativo, t. l, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965, p. 493. Bandeira de Mello, Celso Antônio, Apontamentos sobre os agentes e órgâos públicos, San pablo, 1972, p. 66; quien además analiza, p. 17 y ss. , el problema de la repartición de atribuciones distintos «cargos. En tal sentido es clara la definición de Caetano, Marcello, Manual de direito administrativo, Río de Janeiro, 1970, t. 1, p. 197y sus referencias. XII-2 parte general 2. El órgano y el ente al que pertenece Pero tanto si se adopta uno u otro concepto de órgano, las consecuencias prácticas no varían: en ambos casos se trata de construcciones jurídicas en virtud de las cuales imputamos a la asociación o corporación o entidad estatal, la voluntad de un ser humano manifestada dentro de un marco determinado, propio del ente. El órgano, precisamente p io para imputar una 38 actuación o una oluntad de la organización.

Ello no quita que puedan eventualmente existir voluntades contrapuestas entre órganos de un mismo ente, pues el ente, en cuanto ejercita una función, se puede contraponer a sí mismo en cuanto ejercita una función distinta; puede hallarse en contraste consigo mismo por el ejercicio de actividades diversas. 5 3. El órgano y el funcionario Diferenciando como lo hicimos entre órgano físico y órgano jurídico, resultará que las consideraciones precedentes son especialmente aplicables al órgano jurídico, el cual se integra y confunde con el ente al cual pertenece, sin tener una oluntad o una personalidad independiente de él.

No ocurre lo mismo con el órgano físico, esto es, la persona física llamada a ejercer la función que constituye el órgano jurídico. El funcionario, en efecto, tiene dos voluntades y dos situaciones distintas según sea el modo de su actuacion: su voluntad en cuanto persona y sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado y su voluntad orgánica, en cuanto desempeña la competencia estatal.

En el primer caso el funcionario puede tener derechos contrapuestos con el Estado y se lo considera un sujeto de derecho diferenciado de él; en el segundo l funcionario se subsume dentro del órgano jurídico y en cuanto titular del mismo, no tiene, según ya dijimos, derechos o deberes contrapuestos con el Estado, sino meramente competencias que le han sido asignadas y que desempeñará en su nombre; no tiene tamp cuencia una personalidad diferenciada pues, que el órgano físico puede actuar como titular del órgano jurídico —caso en el cual su voluntad se considera como la voluntad estatal— o fuera Silvestri, op- cit. pp. 17 8; Marienhoff, «Administración pública: actividad interorgánica y relaciones interadministrativas,» JA, 1962-111, 77, sec. octr. En contra, Bandeira de Mello, Apontamentos sobre os agentes e orgâos públicos, op. cit. , p. 75. los órganos del estado XII-3 de la función que se le ha asignado, como sujeto de derecho diferenciado del Estado, interesa saber qué criterio habrá de seguirse para establecer cuándo el funcionario actúa como órgano del Estado y cuándo no.

Para establecer esa diferencia existen básicamente dos criterios: Un cnterio subjetivo: que toma en cuenta la finalidad perseguida por el funcionario al actuar (esto es, si entendió actuar en su calidad de órgano del Estado, o privadamente. ) Un criterio objetivo: que prescinde de la motivación psicológica del funcionario y atiende objetivamente a lo que ha realizado.

Este criterio, que es el prevalente, presenta a su vez dos variantes: En una posición, que es la que a veces adopta la legislación civil, se estima que el órgano fisico ha actuado como órgano jurídico de la institución siempre que haya actuado dentro del lí ribuciones legales, esto 4 78 es, siempre que cuestión: si el acto producido es legítimo, entonces ha sido dictado «dentro de las atribuciones legales» del órgano y debe imputárselo al Estado; SI el acto es legítimo, por haber sido emanado con incompetencia, etc. entonces se encuentra fuera de las atribuciones legales del órgano y no puede imputárselo al Estado, debiéndoselo considerar como un acto personal del funcionario. Este es el criterio que tiene, p. ej. , el art. 36 del Código Civi16 en cuanto dice que «se reputan actos de las personas jurídicas los de sus representantes legales, siempre que no excedan los límites de su ministerio.

En lo que excedieran, sólo producirán efecto respecto de los mandatarios. » 7 Esta norma, referida a la imputación de la conducta, está limitada en materia e responsabilidad8 por el nuevo art. 43: «Las personas jurídicas responden por los daños que causen quienes las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones. En una segunda posición, propia del derecho público y generalmente prevalente en éste, se considera que la legitimidad del acto no es el elemento primordial para decidir si él es o no un acto estatal por haber emanado de un órgano suyo;g se entiende, en cambio, que debe atenderse únicamente a la apariencia externa del acto o hecho, a su reconocibilidad exterior como un hecho o acto propio de la unción atribuida al órgano, haya Sldo ella ejercida regular o irregularmente. De Que no modificó la reforma de 1968. La misma regla sigue el art. 58 del decreto-ley 19. 00/72 en materia de sociedades co s 8 al disponer que «el admini presentante que de administrador o el representante que de acuerdo con el contrato o por disposición de la ley tenga la representación de la sociedad, obliga a ésta por todos los actos que no sean notoriamente extraños al objeto social. » 8 Esta sí modificada en 1968 con el nuevo art. 43. De lo contrario, resultaría contradictorio hablar de la esponsabilidad del Estado por su actividad ilícita, que es una de las instituciones clásicas de siempre admitidas por el derecho administrativo. 7 XII-4 este modo, basta con establecer que la actuación del funcionario se ha referido a una tarea que era propia de su función, para decidir que ha actuado como órgano jurídico del Estado y que, por lo tanto, su acto no es un acto privado suyo sino un acto del Estado; 10 esto es así, repetimos, sea que su acto o hecho sea regular o irregular, legítimo o ilegítimo. Es por ello que se puede luego hablar de «actos administrativos nulos,» o «actos administrativos anulables,» etc. o cual supone que se trata de un acto estatal —por lo tanto producido por un órgano suyo— viciado, ilegítimo: ello seria una contradicción si se adoptase el criterio anterior, en el cual sólo el acto legítimo 78 pod[a ser considerado co ntro de la función del jurisprudencial Esta última es también la orientación jurisprudencial y ha dicho así la Corte Suprema de Justicia de la Nación que «la irresponsabilidad de la provincia por actos realizados por sus representantes legales, más allá de sus atribuciones, no puede aceptarse en el caso de autos, por cuanto estos representantes han brado dentro de sus propias funciones,» 11 sentando de tal modo el criterio de que un acto es imputable al Estado (y en su caso lo hace responsable) cuando es ejecutado por el funcionario dentro de sus funciones, sin importar que haya sido hecho o no dentro de sus atribuciones o límites legales específicos. Surge de este modo la distinción entre: a) el criterio del Código Civil, que sólo imputa al ente el ejercicio legítimo y regular de la función y b) el criterio del derecho público, que imputa al ente todo ejercicio de la función, sea legitimo o ilegítimo.

Esto último también queda sentado en otra causa en la 0 Incluso, el criterio de la reconocibilidad exterior es el que subyace en la clásica distinción entre la falta de serv’icio (faute du service) y falta personal (faute personelle), conceptos que sirvieron de punto de partida para todo el desarrollo jurisprudencial en materia de responsabilidad del Estado en Francia, luego seguido en nuestro país. Ver Reiriz, María Graciela, Responsabilidad del Estado, Buenos Aires, Eudeba, 196 aplicación de la teoría del órgano, modifica su criterio anterior respecto de la imputación en materia de Responsabilidad del Estado, pasando así de una imputación Indirecta (art. 113 CC) que se venía aplicando, a una imputación directa. Nos remitimos a nuestro t. , La defensa del usuario y del administrado, op. cit. , cap. XX, p. 26); 307-1: 821, Hotelera Río de la Plata SACI (1985); 312-11, 1656, Tejedurías Magallanes S. A. , 1989. Aplicando la misma regla, ha dicho recientemente la Corte Suprema que, a la inversa, «la Administración Pública no es responsable cuando el funcionario obra a titulo puramente personal, al margen de la función, y en exclusivo provecho propio. » Ver Fallos, 325: 1787, Agrupación Consultores Técnicos Universitarios Argentinos S. A. , 2002, voto de Petracchi, Belluscio y Bossert. XII-5 que específicamente se declaró que, apareciendo clara la imputación, «carece de importancia la cuestión planteada [… referente a la legalidad de los acuerdos de ministros en virtud de los cuales se ordenaron las licitaciones. «12 Desde luego, el acto o hecho debe reunir ciertas condiciones para poder ser considerado como reallzado en ejercicio de las funciones del agente; ya no se dirá que el acto debe ser legítimo o dictado con competencia, pero se afirmará que «debe haberse cometi endiente en ejecución de las tareas a su Señala Alessi en este sentido que «basta que aparezca ormalmente presentado como una exteriorización de las funciones propias del cargo;» «que la determinación volitiva del órgano esté dirigida, al menos por lo que resulta de su apariencia exterior, a un fin propio del ente;» que presente «un mínimo de reconocibilidad exterior. 14 Como en otras palabras lo expresa nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación, si el acto o hecho de que se trata aparece externamente reconocible como propio de la función, sea ésta bien o mal ejercida, «con fidelidad o sin ella,» 15 incluso en un cumplimiento «defectuoso,» 1 6 igualmente es imputable al ente. 17 6. La competencia La competencia es el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de «competencia» da así la medida de las actividades que de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: es su aptitud legal de obrar y por ello se ha podido decir que incluso formaría parte esencial e integrante del propio concepto de órgano. 8 Con todo que mantenemos la utilización del concepto de competencia, se trata de una noción proclive a variantes. Según los autores, se habla: a) de una «competencia para la ilicitud,» provocando así una antltesis o contradicción formal; ) de un concepto de competencia bajo el amparo del mismo pnncpio que nge la libertad y la capacidad de los individuos; Fallos, 160: 381, Gassull, 1 Fallos, 194: 170, 172, Rodr , 1942. ed. , pp. 50-1. 15 Fallos, 203: 30, 43, Rabanillo, 1945. 16 Fallos, 196: 101, 108, Belleza, 1943. Dijo aquí la Corte Suprema: «La circunstancia de que el accidente sobreviniera en el curso del cumplimiento tardío y defectuoso de la orden impartida al dependiente no exime al principal. Por el contrario, la responsabilidad [… supone generalmente el desempeño incorrecto de las tareas encomendadas a aquél» (p. 108. ) 17 Ampliar en el t. , La defensa del usuario y del administrado, op- cit. , cap. XX, 6 a 9, pp. 2026, todo lo referente a la problemática de la imputación de un hecho al Estado. 18 Sayagués Laso, cp. cita, p. 183. 12 13 XII-6 c) de la competencia expresa; d) de la competencia expresa o razonablemente implícita; e) de la competencia virtual. Tanto en definiciones amplias como restringidas, se suele utilizar el término como comprensivo de toda la conducta que se imputa legítimamente o no a un ente, cuando en realidad todos los autores limitan la competencia a los casos de competencia en razón del eria, tiempo v tal vez