Fiscal

VINO VIEJO Y ODRES NUEVOS. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO Luis JAUREGUI Instituto de Investigaciones Dr. Jose Maria Luis Mora 1 EN 1891 EL HISTORIADOR ESTADOUNIDENSE Frederick Jackson Turner declaraba que “cada epoca escribe de nuevo la historia del pasado, sobre la base de las condiciones que predominan en su propio tiempo”. 2 La afirmacion es de sobra conocida por todos. Sin embargo, ? puede acaso aplicarse a la historia fiscal?

El objeto del presente trabajo es responder a esta pregunta partiendo de la base de que en cada situacion de reforma fiscal (o de paquete economico que incorporara una reforma fiscal) se ha generado un corpus de fuentes al respecto y de revision historica. El ensayo trabaja con la hipotesis de que, efectivamente, buena parte de las interpretaciones sobre el pasado fiscal mexicano se ha generado en periodos de reforma economica. El ejercicio es, por otro lado, una oportunidad para hacer una revision de la produccion historica sobre la fiscalidad mexicana. Agradezco el apoyo brindado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia para la elaboracion de este trabajo que queda inscrito en un proyecto mas amplio sobre la historia de la fiscalidad mexicana en el siglo XIX. 2 MAYER, 1968,

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p. 130. HMex, LII: 3, 2003 725 726 LUIS JAUREGUI EL VINO VIEJO: LAS FUENTES FISCALES MEXICANAS A finales del siglo XVIII los ilustrados borbones emprendieron uno de los programas modernizadores mas ambiciosos de la historia de Mexico. Segun sus ideologos, se trataba de que los territorios mericanos fueran mercado de las manufacturas espanolas, de que se fomentara a ciertos sectores productivos, en particular la mineria, para que produjeran mas y pagaran mas impuestos, de que se crearan monopolios estatales que proporcionaran recursos a la metropoli y de que, en general, se gravaran, mas que prohibir, diversos productos y actividades comerciales. La estrategia se llevaria a cabo mediante una reforma administrativa general que contemplaba la creacion de un cuerpo de funcionarios, sin propiedad en el cargo, al servicio de la corona y con la tarea especifica de maximizar la recaudacion del Real Erario.

La estrategia borbonica concebia a un Estado basado en criterios ilustrados de racionalizacion del ejercicio del poder, de ahi la presencia de nuevos funcionarios desligados de las clases aristocratas. Como parte de esta politica racionalizadora, se gesta un cambio de concepcion de lo que es la Real Hacienda; de ser una propiedad muerta que proporcionaba arriendos al rey en forma de impuestos, paso a transformarse en un capital de la corona sujeto de ser explotado racionalmente mediante las empresas gubernamentales, la libertad del comercio y el fomento a ciertas actividades productivas. La problematica a la que se enfrentaron los borbones requeria de soluciones basadas en la razon, por lo cual era necesario desechar los “proyectos extravagantes de los arbitristas” que habian predominado durante el siglo XVII. 4 Para ello y como parte del programa de reformas, las autoridades imperiales tuvieron el cuidado de exigir a virreyes e intendentes en las posesiones americanas toda la informacion necesaria para justificar —entre otras, aunque no por 3 GUERRERO OROZCO, 1994, pp. 64 y 109. 4 La cita es de Manuel Colmeiro, teorico espanol de la administracion publica del siglo XIX, citado por GUERRERO OROZCO, 1994, p. 2, nota. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 727 ello las menos importantes— las decisiones de caracter fiscal. Esta informacion fue lo que se conocio como el “Libro de la Razon General de la Real Hacienda”. Es este una “recopilacion de leyes, derogadas y las aun vigentes, que pudieran dar informaciones relacionadas con el ambito financiero y su situacion en la Nueva Espana”; fue encargado por el segundo virrey Revillagigedo y elaborado por el intendente Fabian de Fonseca y el capitan de dragones Carlos de Urrutia. Quiza como resultado de que esta “recopilacion” fue publicada a mediados del siglo XIX, puede afirmarse que el trabajo de Fonseca y Urrutia, que hoy conocemos como la Historia General de la Real Hacienda, marca el inicio de las fuentes fiscales para la historia de Mexico. Con la llegada del liberalismo y sus principios que obligaban al ejercicio de gobierno celosamente vigilado por las Cortes, la mayoria de los documentos fiscales y administrativo-fiscales comenzaron a ser publicados.

Esta practica que, pudiera pensarse, responde a un principio de “libertad de imprenta”, tambien busca comunicar las bondades de tal o cual medida fiscal o “ampliar” el conocimiento tecnico de los funcionarios encargados del cobro-asignacion de los recursos del Estado. Asi, en las postrimerias coloniales y primeras decadas del periodo independiente se observa la publicacion de multiples trabajos cuyo destino no necesariamente era el publico en general, sino los funcionarios gubernamentales.

Estos trabajos eran, en muchos sentidos, “libros de texto” o “manuales tecnicos” que acercaban la teoria y la practica fiscal al funcionario. 6 La adopcion en Mexico del esquema de pensamiento liberal preconizado por las Cortes de Cadiz continuo la tendencia de publicar todo tipo de documentos en la forma de folletos. En funcion del publico lector, el folleto fiscal tenia varios propositos: informar sobre las reformas fiscales 5 PIETSCHMANN, 1996, pp. 211-212. 6 Agradezco a Nicole Giron haberme llamado la atencion sobre el “publico” al que se destinaban las publicaciones fiscales y administrativo-fiscales del siglo XIX.

Su pregunta es, por lo demas, muy pertinente a la luz de su trabajo sobre la folleteria mexicana en la epoca. GIRON et al. , 2001. 728 LUIS JAUREGUI o administrativo-fiscales; formar opinion entre los grupos de interes —entre los cuales se hallaban distintos miembros del congreso, empleados de los poderes ejecutivo federal y estatal, y personas directamente afectadas por la reforma—; ilustrar en torno a la nueva cultura liberal y “construir la memoria historica del pais independiente que [se] comenzaba a edificar”. 7 ?

Por que publicar en folleto y no en el periodico? El folleto era de consumo mas “amplio, conciso y expedito” que el periodico, por lo que facilitaba la formacion de la opinion publica alrededor de algun tema especifico. En tal sentido, el folleto “influia sobre el curso de los acontecimientos y tenia como fin ultimo llegar a la mayor cantidad posible de lectores”. 8 En los acervos de folleteria es muy grande el numero de publicaciones sobre las finanzas publicas, mismas que se multiplican en periodos de “reforma fiscal”.

Las Cortes de Cadiz proponian el establecimiento de contribuciones directas como un impuesto igualitario, justo, barato y que no distorsionaba el funcionamiento del mercado. 9 Empero, durante esos anos, y quiza por las circunstancias que vivia ese espacio colonial, la folleteria generada no llego a la Nueva Espana; solo se comunicaron las disposiciones fiscales, con sus consecuentes modificaciones, mediante bandos y circulares. 10 FLORESCANO, 1986, vol. 1, pp. 7-8. SOBERON MORA, 2001, pp. 432-433. Las contribuciones o impuestos directos se distinguen de los indirectos, que en el caso del Mexico colonial y decimononico eran principalmente las alcabalas, en el sentido de que aquellos gravan una manifestacion directa y duradera de la capacidad de pago de los contribuyentes, a diferencia de la alcabala que grava un acto economico. COMIN, 1996, pp. 46-47. Se considera el impuesto mas representativo de la escuela de pensamiento economico liberal porque su espiritu se basa en los principios de igualdad y equidad. 0 La comprobacion de esto surge de una busqueda en los catalogos mexicanos de los folletos mas importantes generados por la Regencia y las Cortes de Cadiz entre 1808-1814. Los catalogos son, RIVAS MATA et al. , 1985; GARRITZ, 1990, y MEZA OLIVER y OLIVERA LOPEZ, 1993 y 1996. La identificacion de la folleteria gaditana sobre contribuciones directas en LOPEZ CASTELLANO, 1995 y MARTINEZ DE MONTAOS, 1999. 8 7 LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 729

En el Mexico independiente, que en lo ideologico abrazo la causa liberal quiza con mas fuerza que en la Peninsula, tambien se propuso el establecimiento de las llamadas contribuciones directas. Una revision rapida al mas importante catalogo de folleteria para ese periodo (1820-1874), que es el de la Coleccion Lafragua en el Fondo Reservado de la Biblioteca Nacional, nos muestra una correlacion importante entre los primeros periodos de reforma fiscal, cuando se discutia la conveniencia de aplicar o no este impuesto, y el numero de folletos publicados, tanto por instituciones publicas como particulares.

En Guadalajara, Jose Maria Gil publico en 1821 un impreso en donde cuantifico la carga de las alcabalas sobre el consumidor y demostro los beneficios de los impuestos directos. 11 En igual linea se encuentran los trabajos de Negreiros y Soria publicados en 1822,12 dos impresos anonimos de ese ano, que al parecer tenian como objeto convencer a un publico mas amplio sobre las bondades de las contribuciones directas,13 y el manuscrito de 1823 que Juan Wenceslao Barquera envio a la Secretaria de Gobernacion.

Este fue un bien documentado trabajo que no recibio el beneficio de la imprenta y que merecio el comentario de “papel curioso” por parte de un archivista de la epoca. Es importante aclarar que la correlacion entre escritos —publicados y no— y reforma fiscal se da solo en los primeros intentos de establecer las contribuciones directas; especificamente en 1822-1823. Al ano siguiente se emprendio el establecimiento de una contribucion directa del tipo de “cupo provincial”, que en Mexico se denomino “contingente”.

Este impuesto suscito poca discusion, principalmente porque la contribucion no gravaba a individuos, sino a entidades federadas, por lo que su efecto se vino a sentir en el momento de cobrarlo y no en el de negociarlo; y esto solo en el ambito de las finanzas estatales. Aun asi, al interior del Segundo Congreso Constituyente (que fue 11 12 GIL, 1821. NEGREIROS Y SORIA, 1822. 13 Noticia interesante…, 1822 y Si el congreso adopta…, 1822. 730 LUIS JAUREGUI l que “repartio” las rentas entre estados y federacion con motivo de la adopcion de la forma de gobierno federal) se dio un fuerte debate entre los diputados del Estado de Mexico, que era el que mas perdia con el esquema del “contingente”, y los ministros de Hacienda veracruzanos que defendian el plan, probablemente porque presagiaba la eliminacion de las alcabalas y el consecuente fomento del comercio interregional que beneficiaba a las oligarquias de Veracruz. 4 Posteriormente, cuando se propuso la reforma del contingente, en 1830 (de una cuota a un porcentaje) se volvio a generar una discusion entre las autoridades federales y las estatales. 15 Igualmente, en los periodos posteriores que se pretendio establecer una contribucion directa —1829, 1836-1838, 1842, 1853-1854, 1868, 1871-1872 y 1896—16 habia poco que discutir, como no fueran los aspectos administrativos o sobre las prerrogativas de los estados ante el embate de la federacion sobre sus capacidades fiscales.

Fuera de estos temas, la “generacion” de escritos fue ciertamente limitada; cuando mucho se cuenta con las Memorias de Hacienda que en algunos anos fiscales ni siquiera fueron presentadas o publicadas. 14 CASTANEDA ZAVALA, 2001, pp. 138-139, nota 8. 15 Iniciativa que la legislatura, 1830 [Dictamen de la comision…], 1831 (vease, en este caso, el voto particular del diputado Dominguez); Voto particular…, 1831, e Iniciativa que el honorable…, 1831. 6 Las contribuciones directas son un impuesto aplicado principalmente por el gobierno general durante los regimenes centralistas. En los lapsos federalistas, algunos estados recurrieron a esta contribucion. Durante la Republica Restaurada y el porfiriato, las contribuciones directas fueron aplicadas principalmente en el Distrito Federal. De hecho, como muestran las cifras de Carmagnani, desde 1867 se mantuvieron estos gravamenes aunque el monto recaudado siempre fue relativamente reducido. CARMAGNANI, 1994, apendice 3.

No fue sino hasta mediados de la decada de los veinte del siglo XX que las contribuciones directas observaron un fuerte incremento en su peso relativo dentro del presupuesto federal. Esto se explica porque desde el porfiriato, la federacion emprendio la limitacion de la capacidad fiscal de los estados, lo que le permitio conjuntar al federalismo con un impuesto sobre la renta que proporcionara importantes cantidades de recursos. Al respecto, vease ABOITES AGUILAR [en prensa], cap. 1, en particular la grafica 2. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 731

En 1829, debido tanto a la naturaleza de la administracion de las contribuciones directas como al momento historico que vivia aquel federalismo, se publicaron dos trabajos de los congresos de Jalisco y Puebla que repudiaban el establecimiento de estas contribuciones porque en su administracion la federacion intervenia sobre las capacidades fiscales de los estados. 17 En 1836-1837 hubo trabajos publicados por la comision de hacienda del congreso general, que se refieren a los proyectos de establecer el derecho de patente y de 2 y 3% sobre fincas urbanas y rusticas respectivamente. 8 En 1837 destaco la queja de los comerciantes de la ciudad de Mexico contra los impuestos sobre las fincas urbanas y la solicitud de que, de acuerdo con la ley, se eliminen las alcabalas. 19 En el caso de la contribucion de 1836-1837, es probable que no se generaran muchos escritos que comentaran su establecimiento porque la discusion era mucho mas profunda, la cual consistia en la eliminacion del sistema federal y la imposicion del centralismo. En algun numero del periodico El Cosmopolita de agosto de 1836 se comentaba, solo marginalmente, sobre el incremento de los impuestos; el Diario de

Gobierno lo justificaba por la necesidad de regresar a Texas al orden constitucional; fuera de referencias como estas, la discusion no vio la generacion de otros escritos. 20 La contribucion extraordinaria de 1838, destinada a resarcir la perdida de ingresos que resultaba del bloqueo frances del puerto de Veracruz, si provoco la reaccion de un segmento de la sociedad, probablemente porque, unida a la de dos anos antes, venia a ser una carga excesiva.

En este sentido, no falto quien defendiera la permanencia de las alcabalas o quien sugiriera que, mas que nuevos impuestos, lo que se requeria era una reduccion en los gastos del Congreso de Jalisco, 1829 y Congreso de Puebla, 1829. Proyecto sobre derecho, 1836 y Proyectos sobre contribuciones, 1836. 19 ALFARO et al. , 1837. El decreto de establecimiento de las contribuciones directas del verano de 1836 contemplaba la eliminacion de las alcabalas. 20 “Parte no oficial”, Diario de Gobierno, ciudad de Mexico, 9 de agosto de 1836. 8 17 732 LUIS JAUREGUI gobierno general, principalmente en lo que se referia a los empleados civiles y militares. 21 A pesar de que en 1842 se establecio el paquete fiscal mas importante de las primeras cinco decadas de vida independiente, provoco poca reaccion por parte de la sociedad. Esta aparente apatia se explica principalmente por el clima de optimismo que el pais vivio en ese ano como reaccion a la oposicion generalizada que genero el regimen de Anastasio Bustamante del ano anterior. 22 De hecho, este ultimo mandatario habia stablecido una contribucion directa que tampoco genero descontentos por escrito, sino que mas bien se dio en la practica: ejemplo palpable fue su abolicion por parte del gobernador de Jalisco. Por otro lado, en 1841 los escritos publicados muestran que lo que mas afecto a la sociedad desde el punto de vista fiscal fue el incremento de 10 a 15% del derecho de consumo que se aplicaba a los productos extranjeros. 23 Tanto en materia de impuestos directos como desde la perspectiva fiscal general, la decada de los cuarenta del siglo XIX fue en la que se publicaron las “recopilaciones” de decretos, circulares, reglamentos, etc. la unica excepcion previa a esta regla fue la publicacion en 1825-1827 de la Guia de Hacienda de Jose Ignacio Esteva. El deseo de realizar “recopilaciones” obedece principalmente a dos factores: en primer termino, se esta respondiendo al mismo impulso que llevara a Esteva a publicar su Guia, en el sentido de proporcionar “manuales de procedimientos” legales y administrativos que no eran otra cosa que una reaccion a la aplicacion discrecional e ineficiente de la fiscalidad de fines de los treinta.

En este sentido destacan la compilacion de decretos de 1842 publicada por la Secretaria de Hacienda y la Breve instruccion de Jose Ignacio Piquero publicada en 1845. 24 AZCARATE, 1839 y Junta departamental de Mexico, 1839. TENENBAUM, 1985, pp. 82-85. 23 COSTELOE, 2000, pp. 225-230. 24 Coleccion de los ultimos, 1842 y PIQUERO, 1845. Es muy probable que la compilacion de 1842 fuera tambien realizada por Piquero, en vista de 22 21 LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 733

Este ultimo documento no es una mera compilacion de decretos, sino que contiene un concienzudo analisis sobre como aplicar las contribuciones directas y por que fallaron en su version de 1836. En este ultimo rubro tambien se puede colocar el breve escrito que el ano siguiente publicara Piquero y en el que defiende la eliminacion de las alcabalas decretada por Jose Mariano Salas en octubre; la defensa del decreto es solo un pretexto para explicar las bondades de las contribuciones directas y en general, de todo el esquema economico liberal. 5 La segunda razon por la cual los anos cuarenta vieron la publicacion de un conjunto de recopilaciones fue el ya mencionado deseo de construir una memoria historica, que en este caso rescatara el esplendor fiscal novohispano sin dejar a un lado la utilidad practica de las recopilaciones,26 toda vez que para esa decada continuaba, y bien firme, el edificio fiscal construido durante los anos de la dominacion espanola. En este sentido, destaca la publicacion de la recopilacion realizada por los funcionarios del segundo virrey Revillagigedo.

Esta publicacion, sugerida por el impresor Vicente G. Torres al presidente Herrera, se titulo Historia general de la Real Hacienda, fue publicada entre 1845-1853 y distribuida mediante suscripciones. 27 El motivo de que se imprimiera esta obra de seis volumenes lo proporciona claramente Luis de la Rosa, uno de los secretarios de Hacienda de 1845, al comunicarle a Torres que 500 ejemplares serian para las oficinas de rentas de ese mi- que estaba convencido de que esta era la unica forma de “unificar” el edificio fiscal mexicano.

No menos importante era el hecho de que Piquero fue director general de Alcabalas y Contribuciones Directas desde 1842 y uno de los artifices de la reforma fiscal de ese ano. 25 PIQUERO, 1846. Un interesante relato sobre el intento de abolir las alcabalas en 1846 en RHI SAUSI GARAVITO, 1998. 26 Parte de este esfuerzo fue sin duda la publicacion en 1837 del Diccionario razonado de legislacion, civil, penal, comercial y forense de Joaquin de Escriche, y en 1839 de las Pandectas hispano-mexicanas, de Juan N. Rodriguez de San Miguel.

ESCRICHE, 1993 y RODRIGUEZ DE SAN MIGUEL, 1991. 27 FONSECA y URRUTIA, 1845-1853. 734 LUIS JAUREGUI nisterio “atendiendo a la utilidad que la lectura de ella va a proporcionar a las oficinas de hacienda”. 28 La parte de las contribuciones directas del paquete fiscal de 1842 fue la base del que impusiera el gobierno de Santa Anna en 1853. 29 Esto resulta tanto de que la reglamentacion de aquel impuesto era sumamente minuciosa como de que fue uno de los pocos casos de exito en la historia fiscal del Mexico independiente. 0 Sin embargo, el restablecimiento de las contribuciones directas durante la ultima dictadura santanista casi no genero escrito alguno, ni en favor ni en contra. 31 Esto se explica por la limitacion de la libertad de imprenta (la Ley Lares de marzo de 1853) que se dio unos meses antes de promulgar el nuevo paquete fiscal. 32 En todo caso, vale comentar que el hecho de que no aparecieran escritos en oposicion a las contribuciones directas no necesariamente significo que no la hubiera.

La baja recaudacion de este impuesto muestra que la sociedad hallaba formas de resistencia a su pago que muchas veces tenian que ver con “lagunas” legales o administrativas aunque tambien respondian a la naturaleza de este impuesto. Esto lleva a la conclusion de que, entre mas “lagunas” se presentaran en los decretos, menos necesidad habia de oponerse por escrito a la contribucion. Un ejemplo elocuente de la oposicion social a un impuesto la describe Vazquez Mantecon en relacion con el de puertas y ventanas de inicios de 1854: “la reaccion de muchos mexicanos fue tapiar todas sus ventanas y portales exteriores.

La de las autoridades fue tratar de impedirlo, hasta que aceptaron que todo dueno de finca podia tapiar cuantas puertas y ventanas juzgara conveniente”. 33 Los anos comprendidos entre el triunfo de la revolucion de Ayutla y la Republica Restaurada vieron pocas y muy 28 Luis de la Rosa a Vicente G. Torres, Mexico, 8 de agosto de 1845, en FONSECA y URRUTIA, 1845-1853, vol. 1, s. p. 29 Al respecto, vease Coleccion de los supremos, 1853. 30 TENENBAUM 1985, p. 86, cuadro III. 6. 31 Al parecer un caso de excepcion fue ESPINOSA et al. , 1853. 32 VAZQUEZ MANTECON, 1986, pp. 3-110. 33 VAZQUEZ MANTECON, 1986, pp. 140-141. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 735 poco productivas contribuciones directas, las cuales se concentraron principalmente en gravar las fincas rusticas y urbanas. Por otro lado, es muy probable que, tal y como sucedio en el primer federalismo, estos impuestos pasaran a manos de los estados; de hecho, con motivo de la guerra de Reforma y la intervencion francesa, el gobierno constitucional se vio obligado a delegar sus facultades fiscales, ordinarias y extraordinarias, a los comandantes militares. 4 Esto significa, en ultima instancia, que las contribuciones directas de este periodo, tanto las que aplicaron los liberales como los conservadores y monarquistas, por lo general se circunscribieron a la ciudad de Mexico. La inestabilidad politica provocada por tan larga guerra civil no fue propicia para que se “protestara” contra los impuestos, toda vez que, al igual que antes, era mas facil “evadirlo”.

En tal respecto, en su Memoria de 1870, Matias Romero senala: “Si los impuestos directos encuentran grandes resistencias y dificultades para establecerse en circunstancias ordinarias, facilmente se comprendera cuan dificil seria sistematizarlos en una epoca de guerra interior e invasion extranjera”. 35 Por otro lado, cabe agregar que a partir de los anos setenta del siglo XIX el debate “social” de los impuestos deja de ser dominio de la folleteria para pasar a los periodicos. 6 Con el triunfo definitivo de los liberales se emprende un proceso en favor de la institucionalizacion y aplicacion de los derechos economicos que si bien otorgan mas certeza a los agentes, tambien imponen en ellos mayor control fiscal. Esto queda reflejado en la literatura fiscal de la epoca con la presentacion ante el Congreso de la Union de la Memoria de Hacienda elaborada por el secretario Matias Romero. En primer termino, este documento se distingue de las Memorias anteriores en el sentido de que, antes de proporcionar los datos sobre el desempeno del ano fiscal 1869ROMERO, 1870, p. 93. ROMERO, 1870, p. 595. 36 Segun conversacion con Nicole Giron, el folleto pasa a ser un instrumento de la clase conservadora, principalmente los que defienden la posicion de la Iglesia. 35 34 736 LUIS JAUREGUI 1870, presenta cientos de paginas de “historia fiscal”: desde las postrimerias coloniales hasta el llamado cuadragesimo quinto ano economico. Conviene senalar, empero, que la Memoria de Matias Romero no es un trabajo de historia fiscal, sino una “presentacion de los hechos”, tal y como sucedieron, que fundamentaran sus propuestas de politica economica.

En este sentido, Romero, como otros hombres de su epoca, pensaba que ante los hechos, tal y como sucedieron, se podia desterrar el “espiritu y la ambicion de partido” y emprender un proyecto economico sin cometer los mismos errores del pasado. 37 En segundo lugar, la nueva mentalidad liberal de la fiscalidad queda bien plasmada en la Memoria de Matias Romero, pues en ella, a diferencia de las anteriores, se lee la fuerte participacion del Congreso de la Union en la aceptacion del presupuesto de egresos y en la determinacion de la ley de ingresos.

En tal sentido, es a partir de la Republica restaurada que la Memoria de Hacienda deja de ser una fuente exclusiva para el analisis del pasado fiscal, toda vez que tambien se deben considerar, y de manera muy ponderada, los debates del Congreso de la Union en lo referente a estos temas. 38 En todo caso, es a partir de los anos setenta que las “fuentes” de la historia fiscal comienzan a incorporar su propio pasado. En este rubro se pueden considerar los trabajos de Guillermo Prieto y Joaquin D. Casasus.

El primero de estos autores presenta, a partir de su leccion 27, una exposicion del pasado fiscal mexicano desde finales del periodo colonial. Joaquin Casasus, por otro lado, analiza el pasado de la deuda publica mexicana contraida en Londres, publicacion que claramente responde a las negociaciones que a mediados de los ochenta realizara el gobierno mexicano para restablecer su credito externo (la llamada Conversion Dublan). 39 En esta categoria, y para la misma reforma se deben incluir los trabajos de Francisco Bulnes, Ortiz de 37 38 MACGREGOR, 1996, pp. 477-479.

CARMAGNANI, 1994, pp. 418-420. 39 PRIETO, 1990 y CASASUS, 1885. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 737 Montellano y los articulos del semanario El Economista Mexicano. Cada uno de estos escritos muestra tanto el deseo de justificar la accion del gobierno como de clarificar el complicado asunto de la deuda externa. 40 En este sentido, se deben aqui sumar los trabajos de Manuel Payno de la decada de los sesenta que en parte fueron publicados como una reaccion del gobierno juarista a la suspension de pagos de la deuda externa que el mismo decretara en enero de 1861 y que ue el motivo de la intervencion tripartita del ano siguiente. 41 Las reformas fiscales y administrativo-fiscales que experimentara el regimen porfirista en la ultima decada del siglo XIX generaron multiples publicaciones dedicadas al analisis de la fiscalidad. 42 Sin embargo, un buen numero de estas “publicaciones” en realidad eran trabajos realizados por entidades publicas (o quiza por extranjeros) interesadas en promocionar las bondades del regimen. Entre estas destaca la monografia sobre hacienda publica que en 1905 publicara Pablo Macedo, secretario de la Comision de Cambios y Moneda. 3 Este trabajo merece mayor atencion, pues se trata de una obra que, al igual que la Memoria de Hacienda de Matias Romero, pretende justificar el desempeno financiero del regimen porfirista mediante la presentacion del pasado fiscal mexicano. Asi, Macedo y sus redactores relatan la historia fiscal de Mexico “desde los tiempos primitivos hasta fin del gobierno virreinal”. El trabajo de Macedo responde a los detractores del gobierno que senalaban que el regimen gastaba en obras que comprometian las posibilidades de las generaciones futuBULNES, 1885; ORTIZ DE MONTELLANO, 1886, y El Economista Mexicano (1886-1887). 1 PAYNO, 1982 y 1868. 42 Citando un trabajo de hace varios anos, Javier Perez Siller senala que una mayoria importante de los escritos economicos publicados entre 1876-1910 tenian que ver con aspectos relacionados con la hacienda publica. Por supuesto, en ese total se encuentran tanto las publicaciones del gobierno como las de los particulares, que se orientan en su mayoria a mostrar las bondades del regimen. PEREZ SILLER, 1999, pp. 27-28. 43 MACEDO, 1989. Un trabajo similar seria el de MACEDO, 1901. 0 738 LUIS JAUREGUI ras, toda vez que eran financiadas con deuda. La respuesta de este funcionario es en si la motivacion de haber escrito la obra y la prueba de que en efecto el trabajo responde a una reforma fiscal: […] el merito […] especial de nuestra administracion hacendaria de los ultimos anos estriba en haberla encauzado por los derroteros que marcan, por un lado, la ciencia economica, y por otro, la mas consumada habilidad y la mas estricta pureza en el manejo de los caudales publicos.

Resultados principales y directos de ella han sido: la abolicion de las alcabalas; el arreglo completo y definitivo de la deuda publica; la eficacia, la disciplina y la moralidad en la administracion del patrimonio nacional; la nivelacion de[l] presupuesto […y] la existencia de reservas efectivas. 44 Esta reforma ciertamente fue de mas grandes dimensiones que las anteriores del periodo independiente, pero aun asi genero sus escritos y el trabajo de Macedo es una muestra palpable de ello.

El siglo XX continuo generando todo tipo de fuentes fiscales: las de los tres poderes de la Union, las publicadas por la prensa escrita, las enviadas por los particulares a los distintos gobiernos. Segun los expertos del periodo, en el siglo pasado el Estado prefirio una baja carga fiscal a cambio de centralizar el mayor numero de decisiones fiscales en el Poder Ejecutivo Federal. Este proceso sin duda genero, al menos al inicio, todo tipo de protestas por parte de las autoridades estatales y municipales.

Desafortunadamente, o no existen o se desconoce el paradero de los documentos de la Secretaria de Hacienda para el siglo XX. 45 En este sentido, principalmente se cuenta con lo que generaron las autoridades federales y, si se trata de quejas o sugerencias al poder, lo que generaron los causantes mas importantes. Aun asi, un ejercicio de correlacion entre el numero de documentos, articulos periodisticos, dictamenes, etc. , y los pe44 45 MACEDO, 1989, p. 512. ABOITES AGUILAR, 2003, introduccion. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 739 riodos en que se intento una reforma fiscal tendria que ser necesariamente positiva y elevada.

LOS ODRES NUEVOS: LA HISTORIA DE LA HISTORIA FISCAL MEXICANA A diferencia de los ultimos anos del porfiriato, los primeros gobiernos posrevolucionarios se interesaron poco en la historia de los impuestos, toda vez que se pensaba en la necesidad de modernizar el sistema fiscal mexicano sin necesidad de echar una mirada atras. Con todo, se deben mencionar algunas excepciones. En primer termino, desde los anos diez los historiadores estadounidenses mostraron interes en el estudio de los cambios administrativos del siglo XVIII, que fueron de caracter fiscal.

Ejemplo de estos trabajos fue el que en 1916 publicara Herbert Priestley sobre la vida del reformador fiscal Jose de Galvez. Este trabajo dio inicio al estudio del tema que hoy conocemos como “las Reformas Borbonicas” y que aun es fuente de analisis, sobre todo en el ambito de la historia economica. 46 Dentro de este grupo se podria incluir el trabajo de Lillian Fisher quien en los anos veinte hizo un estudio sobre la Ordenanza de Intendentes asi como de las peculiaridades de la administracion fiscal virreinal del siglo XVIII. 7 Estos casos que en cierta forma abordan el estudio del pasado fiscal remoto mexicano no parecen responder a una reforma fiscal importante. Sin embargo, el hecho de que provengan de academicos estadounidenses es muestra del creciente interes de Estados Unidos en el desempeno de la economia mexicana a partir de los anos posrevolucionarios. Igualmente, estos trabajos bien pudieran correlacionarse con el clima de cambio en las instituciones economicas que se vivio a fines de los anos diez e inicios de los veinte del siglo pasado.

A partir de la tercera decada de 1900 comenzo a llegar a Mexico un grupo de jovenes mexicanos que habian adqui46 47 PRIESTLEY, 1916. FISHER, 1929. 740 LUIS JAUREGUI rido sus conocimientos de economia en escuelas angloestadounidenses e inglesas. En parte fueron estos economistas quienes por aquellos anos recuperaron el interes por el pasado fiscal mexicano; en particular, el del siglo XIX. La atencion al tema respondia al proyecto economico posrevolucionario que, entre otras cosas, abogaba por mayor participacion del gobierno en las actividades economicas.

En tal sentido, aquellos economistas pensaban que el liberalismo, tal y como se habia propuesto en tiempos anteriores, era nocivo. Por otro lado, opinaban que el socialismo afectaba en exceso a la iniciativa personal. La solucion estaba en una participacion del Estado mas amplia que la que le atribuia el liberalismo individualista; sin duda, esta idea se originaba de la posicion de algunos liberales decimononicos preocupados por las disfunciones del mercado en situaciones de liberalismo a ultranza. 8 La idea de mayor participacion del Estado en la economia, exigia una modernizacion fiscal en la que el gobierno dejara de depender de los ingresos al comercio exterior y comenzara a sustentar sus finanzas en recursos como el petroleo y el viejo sueno de las contribuciones directas, que en los anos veinte se manifestaba en el impuesto sobre la renta. En el ambito del analisis, a inicios de los treinta, Daniel Cosio Villegas publico un trabajo sobre la historia de los impuestos al comercio exterior, asi como de las politicas comerciales del gobierno mexicano. 9 Esto responde claramente a la politica contraccionista del comercio exterior que aplico el gobierno a finales de los veinte e inicios de los treinta con el objeto de disminuir el impacto de la gran depresion sobre la economia domestica. 50 En lo que se refiere a la reforma de los impuestos personales, cuya discusion se emprendio en los anos veinte, se pueden relacionar trabajos de corte netamente historico, como el de Armando Servin, y los divulgados por la Revista de Hacienda que fue publicada en 1938-1939. 48 49 Al respecto, vease REYES HEROLES, 1974, vol. 3, cap. VII.

COSIO VILLEGAS, 1932. 50 CARDENAS, 1994, p. 52. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 741 Entre finales de los anos treinta y la decada de los cincuenta se percibe un renovado interes en la historia de los impuestos y su asignacion. En la primera de estas decadas, dicho interes responde claramente a una politica del gobierno mexicano de incrementar su participacion en la economia por medio de las obras de infraestructura, redistribucion del ingreso y gasto social. 51 Quiza por la persistencia de estos gravamenes, la produccion historica de estos anos se oriento al estudio de las alcabalas. 2 En la decada siguiente, el interes continuo ante la politica de fomento industrial emprendida por el gobierno federal. 53 En los anos cincuenta, es probable que el interes por el pasado fiscal en parte respondiera a la expansion de la base fiscal del gobierno federal, y a sus intentos por lograr superavit en sus cuentas. 54 En esos anos, el gobierno mexicano publico, entre otros, multiples compendios de legislacion fiscal, los presupuestos de la epoca independiente, compilaciones de documentos y una primera guia del llamado Archivo Historico de Hacienda. 5 Quiza de forma inconsciente, el esfuerzo emprendido a mediados del siglo XX por parte de la Secretaria de Hacienda muestra el deseo de documentar el pasado ante la creciente necesidad que habia de una verdadera reforma fiscal. Empero, este esfuerzo vio una disminucion durante la decada de los sesenta. Si se puede relacionar con un cambio fiscal de importancia, cabria mencionar que en la direccion de este fue la ya celebre contratacion en 1960 de Nicolas Kaldor para que hiciera recomendaciones en pos de una reforma, que no se aplicaron porque “no era po-

Al respecto, vease HERNANDEZ CHAVEZ, 1979, pp. 190-192. El problema…, 1941 y SYDNEY SMITH, 1948. Aunque este ultimo, producido en Estados Unidos, responde a la relativamente mayor profesionalizacion de la historia en ese pais. 53 RIVERO, 1990. 54 CARDENAS, 1996, pp. 44-53. 55 AGUILAR, 1940; Secretaria de Hacienda y Credito Publico, 1940; BELTRAN MARTINEZ, 1943; Secretaria de Hacienda y Credito Publico, 1950, y YANEZ RUIZ, 1958. 52 51 742 LUIS JAUREGUI sible politicamente en esos momentos realizar la reforma tributaria global”. 6 Tiene varias explicaciones la relativa disminucion del interes de la Secretaria de Hacienda por continuar generando fuentes fiscales que permitieran la investigacion analitica del pasado financiero de los gobiernos novohispano y mexicano. En primer termino, se debe senalar el reducido interes del gobierno federal por emprender una verdadera reforma fiscal. Esto queda reflejado en la decision de no acumular los ingresos para efectos de base fiscal, y en cambio, en la adopcion de una politica de combate a la evasion y de ajustes en la interpretacion de las tasas de tributacion.

En segundo lugar, por cuestiones de historia del pensamiento economico, los economistas comenzaron a preocuparse por el analisis de corto plazo de la situacion economica, lo que los llevo a desocuparse de la historia. Un hecho relevante en este sentido fue que el grupo de economistas que en 1961 presento al ministro Ortiz Mena su “Informe confidencial sobre la reforma fiscal”, baso sus recomendaciones en el desempeno hacendistico mexicano de los 20 anos anteriores: claramente se veia venir la tendencia de que la historia fiscal de los siglos XVIII y XIX pasaria a ser competencia de los historiadores y no de los economistas. 7 Sobre este acontecimiento vease IZQUIERDO, 1995, pp. 66-81. La cita es de Antonio Ortiz Mena, secretario de Hacienda de aquella epoca. ORTIZ MENA, 1998, p. 156. La Guia del Archivo Historico de Hacienda fue elaborada por Jose Miguel Quintana; al respecto, vease http://biblio. udlap. mx/servicios/porfiriodiaz/quintana. html 57 El “cambio” que llevo a los economistas a desocuparse de la historia economica responde a factores propios de la epoca de mediados de siglo en Estados Unidos, de donde provenia el mayor numero de posgrados en esta disciplina.

Por una parte, el Macartismo llevo a la autocensura por parte de los economistas que comenzaron a teorizar sobre el sistema economico y no sobre las posibilidades de hacerlo mas justo. En segundo termino, la revolucion educativa de los inicios de esa decada obligo a las universidades a tratar de “convertir” a la disciplina de la economia en una “ciencia”, lo que necesariamente la alejo de aspectos mas conectados con el mundo real y la convirtio en una disciplina “abstracta, amoral, ahistorica y mecanicista”. En tercer lugar, el mayor uso 56 LA HISTORIA

FISCAL EN MEXICO 743 A inicios de los anos setenta, con el cambio de modelo de desarrollo —se le llamo “desarrollo compartido”— comienza de nuevo a generarse cierta produccion de estudios de caracter fiscal. 58 En esta linea, mas orientada al analisis y no tanto a la informacion sobre las fuentes, se pueden incluir los trabajos de la Secretaria de Hacienda sobre el funcionamiento de algunas oficinas del erario central mexicano durante el siglo XIX. En esos anos tambien se reimprimio la Historia General de la Real Hacienda, de Fonseca y Urrutia.

Aunque no se debe dejar a un lado el interes intelectual de alguno que otro ministro de Hacienda, este “resurgimiento” del interes por la historia fiscal en cierta forma responde a los cambios fiscales intentados en el primer lustro de los anos setenta, que buscaban contrarrestar el fomento al ahorro privado a costa del publico que se venia dando en anos anteriores. 59 Por otro lado, debe mencionarse como un factor importante la politica del gobierno de Luis Echeverria de resarcir a los agraviados de 1968.

Esta no solo consistio en recursos, “tolerancia, cordialidad y proposito de enmienda”;60 tambien habia que conferir la idea de que se trataba de un regimen que no solo se interesaba por lo tecnico, sino tambien por la historia y las tradiciones mexicanas, en un contexto de “ideologia nacionalista” caracteristica del populismo clasico. 61 A pesar de la cantidad de informacion que desde los anos cuarenta se hizo disponible para el estudio del pasado fiscal mexicano, fue nula la investigacion analitica que se realizo en terminos de ingresos, gastos y deficit fiscales de los siglos XVIII y XIX. La razon de esto radica en la falta ue se le dio a la econometria llevo a las interpretaciones altamente tecnificadas, pero con poco contenido en terminos de analisis exploratorio de los datos o del comportamiento de las instituciones que los generaban. Esta y otras ideas al respecto en BRENNER, 1992; KLAMER, 1992, y BASMANN, 1992. 58 SIERRA, 1970, 1971, 1972 y 1973 y SIERRA y MARTINEZ VERA, s. a. 59 VILLARREAL, 2000, p. 211. 60 AGUILAR CAMIN y MEYER, 1989, p. 248. 61 CARDOSO y HELWEGE, 1992, pp. 58-59. 744 LUIS JAUREGUI de estadisticas que permitieran un estudio que mostrara el efecto cuantitativo de los cambios fiscales y administrativofiscales.

Quiza las unicas excepciones a esta situacion hayan sido las cifras de deuda (profusamente documentadas durante el siglo XIX, con motivo de sus multiples negociaciones) y las de comercio exterior (disponibles para el periodo de fines de la colonia e inicios de la independencia). El acceso rapido a las cifras de deuda y comercio exterior, en parte explican que en 1968 Jan Bazant publicara su Historia de la deuda exterior de Mexico, 1823-1946 y que diez anos despues Ines Herrera hiciera lo mismo con El comercio exterior de Mexico, 1821-1875. 2 La disponibilidad de fuentes explica estas dos publicaciones. Empero, en el caso de la deuda externa, el trabajo de Bazant, con otros tres que tratan el mismo tema y que tambien fueron publicados en los anos sesenta,63 responde a la liquidacion definitiva de la vieja deuda externa (1960) y a la primera emision de bonos (1962) colocada en mercados internacionales desde la Revolucion de 1910. 64 El trabajo de Herrera Canales claramente se relaciona con la sobrevaluacion, desde inicios de la decada de los setenta, del tipo de cambio.

Esto, aunado al sesgo antiexportador establecido muchos anos antes, trajo como consecuencia el fuerte deterioro de la balanza comercial. En ultima instancia, esta situacion provoco la devaluacion, en agosto de 1976, de 59% del peso respecto al dolar. 65 Con todo y estos ilustres trabajos, para inicios de los anos ochenta aun no se emprendia el estudio general del pasado de las finanzas publicas mexicanas. Esto obedece a ciertos factores, entre los cuales el mas importante era, sin duda, la falta de informacion sistematizada, pues la mayoria de los archivos fiscales, enormes como eran, estaban en completo desorden.

Por otro lado, atendiendo al analisis marxista, muy en boga en los anos setenta, se desdenaba el estudio de Estado por considerarlo un medio que conservaba el 62 63 BAZANT, 1995 y HERRERA CANALES, 1977. MERLA, 1960; SUGAWARA, 1967, y RODRIGUEZ O. , 1969. 64 ORTIZ MENA, 1995, p. 10 y 1998, p. 143. 65 CARDENAS, 1996, pp. 100 y 104. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 745 orden social, la estructura de clases y la salvaguarda de las inversiones extranjeras y no tanto un agente economico. 6 Adicionalmente, aun para esa decada, en las carreras de historia no se contemplaba el uso de las estadisticas para un estudio de largo plazo. Es probable que hayan sido los historiadores extranjeros quienes en cierta forma mantuvieron viva la escritura y el analisis del pasado fiscal mexicano durante las decadas de los cuarenta, cincuenta y sesenta. Y es que ante la falta de estadisticas generales, lo mejor que podia hacerse con la gran cantidad de informacion que habia en los archivos era emprender un analisis de la administracion de las diversas fuentes de ingreso.

Esta “empresa” retomaba el tema de investigacion que se iniciara en la segunda decada del siglo XX y echaba mano de los archivos mas accesibles a los historiadores, que eran los que se referian a la administracion colonial. 67 De igual manera, la disponibilidad del Archivo de Indias en Sevilla y otros archivos espanoles, facilitaba este trabajo, en particular, desde que en 1942 se fundara la Escuela de Estudios Hispano Americanos de Sevilla. Esta institucion, que desde el principio conto con su Anuario de Estudios Americanos, siempre se ha ocupado de los asuntos de la historia colonial.

En el ambito administrativo-fiscal destaca el trabajo de Luis Navarro Garcia, que en 1959 continuaba con el analisis, ya iniciado por Priestley y Fisher, sobre el regimen intendencial indiano. 68 En lo referente a lo administrativo-fiscal, tambien deben senalarse las investigaciones de Guillermo Cespedes del Castillo, sobre el impuesto de averia;69 de Cordoncillo Samada, sobre la Real 66 Una discusion mas amplia en JAUREGUI y SERRANO ORTEGA, 1998, pp. 7-10. 67 Esto e explica porque, previa o simultaneamente, historiadores de diversas nacionalidades se habian ocupado de difundir estudios que se referian a la administracion general o a las cuestiones juridicas de la porcion americana del imperio espanol, lo que facilitaba un analisis de la administracion fiscal. Al respecto vale mencionar los trabajos antes citados de Priestley y Fisher, asi como los de HARING, 1947; SHAFER, 1935 y,1947; MIRANDA, 1952 y 1952a, y RUBIO MANE, 1955. 68 NAVARRO GARCIA, 1959. 69 CESPEDES DEL CASTILLO, 1945. 46 LUIS JAUREGUI Loteria;70 de Calderon Quijano, sobre el Banco de San Carlos y los ingresos de las comunidades de indios;71 de Cuello Martinell, sobre la renta de los naipes;72 de Hernandez Palomo, sobre el pulque y el aguardiente de cana,73 y de Heredia Herrera sobre el estanco del azogue. 74 Para el periodo colonial temprano, siguiendo la linea de Miranda, que analiza el tributo indiano, merece lugar aparte el trabajo de Ismael Sanchez Bella sobre el establecimiento, hasta 1603, del erario colonial americano. 5 Por lo tanto, para mediados de los anos setenta el pasado fiscal mexicano era, con notables excepciones,76 tarea de extranjeros la cual se encargaba, gracias a la disponibilidad de fuentes, de los analisis administrativo y legal del periodo colonial. Por otro lado, los estudios sobre los impuestos del siglo XIX estuvieron fuertemente limitados por el desorden de los archivos y por las dificultades que implicaba historiar un periodo en donde todo problema (y de manera destacada el fiscal) se llevaba al ambito politico.

A fines de los anos setenta, Richard Garner publico un trabajo sobre el impacto de las llamadas reformas borbonicas en la Tesoreria de Zacatecas. Las fuentes que utilizo fueron los libros reales de esta caja que en la fecha se encontraban en alguna universidad estadounidense. El trabajo de Garner marca un hito porque, mediante el uso de estadisticas, emprende un analisis de la estructura de ingresos y gastos, relaciones de la caja zacatecana con la matriz en la ciudad de Mexico, la importancia relativa de los distintos ingresos, las formas de recaudacion y la politica fiscal.

Casi simultanea al trabajo de Garner fue la publicacion, a fines de los setenta y mediados de los ochenta, de las cartascuentas de las 21 cajas de la Real Hacienda novohispana. Esto, y la mayor disponibilidad de las computadoras, trajo 70 71 CORDONCILLO SAMADA, 1961. CALDERON QUIJANO, 1962. 72 CUELLO MARTINELL, 1965. 73 HERNANDEZ PALOMO, 1974 y 1979. 74 HEREDIA HERRERA, 1978. 75 SANCHEZ BELLA, 1968. 76 LIRA, 1968 y FLORES CABALLERO, 1969. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 747 un nuevo tipo de estudio sobre la situacion fiscal del Mexico borbonico; estudios que en conjunto o de forma individual analizan las mismas variables que el de Garner.

Las cuentas de la Real Hacienda novohispana fueron recopiladas del Archivo de Indias por John TePaske y Herbert Klein. 77 Estos autores han realizado aportaciones importantes al tema de la fiscalidad borbonica. Desde perspectivas diferentes, los dos se han ocupado de realizar diagnosticos de la economia colonial durante el siglo XVIII. 78 Estas investigaciones, y la publicacion de las cartas-cuentas de otras partes de la porcion americana del imperio espanol,79 fueron el inicio para que, con el tiempo, Klein emprendiera estudios comparativos de las economias peruana y mexicana. 0 La publicacion de las cartas-cuentas de las posesiones americanas del imperio espanol, trajo consigo una especie de “auge” en el estudio de la fiscalidad borbonica novohispana. Por una parte, esta situacion se muestra en estudios minuciosos de los comportamientos fiscal y economico de la Nueva Espana, ya sea mediante el estudio de las alcabalas y de la mercantilizacion regional del espacio colonial,81 ya mediante el estudio de la renta del tabaco,82 los situados83 o los montepios. 4 Por otro lado, el “auge” de los estudios sobre el pasado colonial mexicano, en cierta forma responde a la situacion economica que vivio el pais a partir de 1983 en el sentido de que fue entonces cuando se aplico un programa de recuperacion que consistio en la reduccion del gasto publico, la desregulacion, privatizacion de empresas publicas, etc. 85 Esta politica de reduccion de las 77 TEPASKE, HERNANDEZ PALOMO y HERNANDEZ PALOMO, 1978 y TEPASKE y KLEIN, 1986 y 1988. 78 TEPASKE, 1983 y KLEIN, 1985. 79 TEPAKSE y KLEIN, 1982. 0 KLEIN, 1994 y 1998. 81 VAN YOUNG, 1981; GARAVAGLIA y GROSSO, 1987, 1987a, 1987b, 1994 y 1996, e IBARRA, 1994 y 1995. 82 CESPEDES DEL CASTILLO, 1992 y DEANS-SMITH, 1992. 83 MARICHAL y SOUTO MANTECON, 1994. 84 CHANDLER, 1991. 85 Una magnifica explicacion de este proceso en LUSTIG, 2002, cap. II. 748 LUIS JAUREGUI dimensiones relativas del Estado llamo la atencion de los historiadores de economia sobre el papel del mismo como agente economico y como un “espejo” de lo que sucedia en el resto de la economia.

Los historiadores mas que los economistas buscaron en el reformismo borbonico un paralelo a lo que sucedia en la penultima decada del siglo XX. Entre tanto, desde fines de los setenta continuaron los trabajos que analizaban diversas cuestiones relacionadas con la fiscalidad borbonica, que no necesariamente hacian uso de las cartas-cuentas, pero que sin duda respondian y complementaban los estudios que si las utilizaban.

Por otro lado, una nueva generacion de historiadores comenzo a adquirir conciencia de la necesidad de emprender investigaciones interdisciplinarias. Entre estos estudios destacan los que realizan analisis de alguna region de la economia colonial con base en los diezmos,86 y los que enfrentan el estudio del problema fiscal, tambien colonial, desde el punto de vista administrativo. 87 La preocupacion por la magnitud del deficit a inicios de los ochenta88 se vio reflejada en los analisis de esta variable, y de su financiamiento, durante la epoca borbonica.

Los trabajos que analizan el deficit fiscal de la ultima dinastia espanola no solo se apoyan en las cartas-cuentas, sino que utilizan diversas fuentes mexicanas y extranjeras, toda vez que a fines del siglo XVIII e inicios del XIX, la Nueva Espana, mas que nunca antes, formaba parte de una red financiera atlantica. Asi, despues de los trabajos sobre el efecto de la consolidacion de vales reales, que continuaron en los ochenta,89 Carlos Marichal se dio a la tarea de analizar la magnitud de los prestamos otorgados a la corona espano86 TRABULSE et al. , 1979; MEDINA RUBIO, 1983, y RABELL, 1986.

Se consignan estos trabajos por considerar que los diezmos son una forma de fiscalidad. 87 SALVUCCI, 1983; REES JONES, 1983 y 1984; ARNOLD, 1988, y JAUREGUI, 1999. 88 En 1982, el deficit publico como proporcion del producto interno de la economia mexicana alcanzo 16. 9%. El programa de choque aplicado por el gobierno a fines de ese ano y durante todo 1983 redujo este porcentaje a 8. 6%. LUSTIG, 2002, p. 61 y cuadro II. 1. 89 GREENOW, 1983 y CHOWNING, 1989. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 749 la por los habitantes y corporaciones de la Nueva Espana y las causas, vistas desde este virreinato, del desastre financiero del imperio espanol.

En sus estudios, Marichal muestra el grado de exaccion a que fue sujeta la poblacion novohispana, asi como el destino que tuvieron los fondos extraidos desde la decada de los ochenta del siglo XVIII hasta inicios de la guerra de independencia. 90 A fines de los anos ochenta y noventa del siglo XX, la cantidad y profundidad de los estudios sobre la fiscalidad borbonica marco el camino para el estudio de la situacion financiera del virreinato novohispano durante los once anos de lucha por la independencia.

En este sentido, es aun poco lo que se ha hecho. Sin embargo, destacan los analisis sobre el financiamiento de la insurgencia,91 las causas generales de la desintegracion fiscal del virreinato92 y los analisis administrativos. 93 El estudio de las finanzas publicas durante la guerra de independencia muestra dificultades importantes. Por una parte, el desorden administrativo que se refleja en el hecho de que a partir de 1806 las cartas-cuentas comienzan a estar incompletas (en algunos casos el registro llega hasta 1816).

Por otro lado, como bien lo ha demostrado TePaske, la porcion mas nortena del imperio espanol en America experimento un proceso de regionalizacion que explica la historia posterior, tanto politica como fiscal. Como un reflejo de las crisis economicas que de manera recurrente ha vivido Mexico desde hace 20 anos, la historia de la historia fiscal, referente a las primeras decadas de vida independiente ha mostrado un “auge”, siquiera relativo, en un intento por hallar en el pasado un camino aun no transitado que proporcione mayores recursos tributarios al Estado mexicano.

Al respecto, es importante senalar que a mediados de la decada de los ochenta, el asunto fiscal era ya (o mas bien nuevamente) un quebradero de ca90 91 MARICHAL, 1989, 1990, 1992 y 1999. ARCHER, 1985. 92 TEPASKE, 1991. 93 JAUREGUI, 1999. 750 LUIS JAUREGUI beza para el gobierno mexicano. A pesar de que se habia iniciado un proceso de adelgazamiento del Estado, sus requerimientos financieros eran aun muy elevados, por lo que con frecuencia recurria a la deuda interna (mas aun, cuando se reducian los precios del petroleo).

La utilizacion del credito interno elevaba las tasas de interes, reducia el credito al sector privado y provocaba inflacion, lo que afectaba nuevamente a gran parte de la sociedad. 94 Por tal motivo, en el fondo de las preocupaciones del gobierno sin duda se hallaba la pregunta ? como aumentar los impuestos? Inconscientemente, los historiadores comenzaron a buscar la respuesta en el desempeno fiscal del periodo independiente. Los trabajos pioneros en este respecto son los de Marcello Carmagnani quien, en un articulo publicado en 1982,95 sugirio una serie de problemas que, anos despues, retomo Barbara Tenenbaum en diversas investigaciones. 6 El trabajo de Marcello Carmagnani muestra que en el primer federalismo el gobierno se quedo sin dinero, mientras que las entidades federadas acapararon buena parte de los ingresos fiscales. Esto ha llevado a una serie de estudios sobre la fiscalidad de las entidades que conformaban aquel primer federalismo,97 que por los tiempos en que fueron publicados son el reflejo de la posicion del gobierno federal despues de 1982 de fortalecer las capacidades economica, administrativa y politica de estados y municipios. 8 Barbara Tenenbaum, por su parte, apunta el camino hacia el estudio de la participacion de los poderosos en el financiamiento de las finanzas publicas del Mexico temprano. En su estudio sobre los agiotistas, esta autora, al igual que Carmagnani, marca la necesidad de entender como el CARDENAS, 1996, pp. 137-138. CARMAGNANI, 1982. 96 TENENBAUM, 1985, 1986, 1986a, 1988 y 1989. 97 OLVEDA, 1983; CORBETT, 1989; GAMBOA RAMIREZ, 1994; MARICHAL et al. , 1994; JERONIMO ROMERO, 1998; MARICHAL, 1989; IBARRA, 1998; OLVEDA, 1998; SERRANO ORTEGA, 1998, y SILVA RIQUER y LOPEZ MARTINEZ, 1998. 8 El resultado concreto de esto fue la reforma constitucional de 1983 del articulo 115 que hacia mas explicitas las atribuciones fiscales de los ayuntamientos. AGUILAR VILLANUEVA, 1996, pp. 110-111. 95 94 LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 751 gobierno mexicano debio recurrir a los prestamistas nacionales precisamente porque estos y otras oligarquias regionales, se opusieron al pago de impuestos. En este tema cabria incluir trabajos recientes que analizan la participacion de los poderosos en los primeros congresos mexicanos y de algunas oligarquias regionales en la determinacion de las politicas fiscales estatales y federales. 9 La tendencia de la produccion de historia fiscal de los anos noventa estuvo marcada tanto por las variables de caracter economico de esos anos como por factores extraeconomicos. Por una parte, las llamadas “tres ultimas administraciones tecnocraticas” no pudieron corregir el problema tributario del gobierno mexicano, de forma que el problema fiscal se agravo considerablemente. 100 La razon extraeconomica por la cual se incremento la produccion que intenta explicar el pasado fiscal de Mexico, es el resultado del proyecto ideado a inicios de la decada por Pedro Aspe Armella, Miguel de la Madrid y Antonio Ortiz Mena, tres ersonajes clave en la definicion de la politica hacendaria de Mexico desde 1960. 101 Este proyecto, a cargo de Alicia Hernandez Chavez, presidenta del Fideicomiso de las Americas, culmino con la publicacion de seis volumenes sobre la historia del erario mexicano a partir de 1850. 102 Por otro lado, el impulso que los programas de posgrado en historia han dado al estudio del pasado economico, ha redundado en una serie de trabajos que se concentran en practicamente todo el pasado de Mexico desde la segunda mitad del siglo XVIII.

Para las postrimerias coloniales destaca el analisis de las finanzas virreinales y su bancarrota realizado por Carlos Marichal103 y las compilaciones de inLUDLOW, 1998 y SERRANO ORTEGA, 2001. Prueba de ello es que entre 1981-1991 el gasto programable del gobierno se debio contraer de 27. 9 a 15. 7% del producto interno bruto. Por la falta de recursos del gobierno, este ultimo porcentaje se ha tenido que mantener durante toda la decada de los noventa. SCOTT, 2001. 101 HERNANDEZ CHAVEZ, 1994, p. 9. 02 CARMAGNANI, 1994; CARDENAS, 1994; ZEBADUA, 1994; IZQUIERDO, 1995; CARDENAS, 1996, y ORTIZ MENA, 1998 103 MARICHAL, 1999. 100 99 752 LUIS JAUREGUI vestigaciones originales que buscan explicar algunos aspectos de la transicion financiera del Estado mexicano de la colonia a su etapa nacional. 104 Tambien se observa mayor atencion a las primeras decadas del periodo nacional105 y, desde el punto de vista metodologico, a los aspectos de “sociologia fiscal”,106 aunque no se descuida lo relacionado on la administracion-contabilidad de los impuestos,107 su impacto sobre las economias regionales108 y las razones de la aplicacion de medidas fiscales en la voz de los ministros de Hacienda. 109 En la ultima decada del siglo XX se pueden delinear dos tendencias en la historia fiscal mexicana. Por una parte, el grupo del Fideicomiso de las Americas que se concentro en el pasado fiscal desde la adopcion cabal de la doctrina de pensamiento economico liberal. Por otro lado, otros estudiosos del tema se ocupan de las etapas preliberales.

De forma sorprendente, en pocos anos los dos grupos han logrado trazar, y en algunos casos explicar concretamente, las lineas de la historia fiscal de Mexico. El futuro del pasado fiscal mexicano esta asegurado, tanto porque alli se encuentran las respuestas a las preguntas que hoy en dia se hacen los gobiernos que no hallan de donde sacar dinero de forma permanente, como porque el tema y sus relaciones con las historias politica, social y hasta cultural, aun tienen mucho que dar para el conocimiento del pasado de Mexico.

CONCLUSIONES En cierto sentido, para el caso de la historia fiscal mexicana se cumplen las palabras que en 1891 escribiera Turner. Em104 105 MARICHAL y MARINO, 2001 y SANCHEZ SANTIRO, JAUREGUI e IBARRA, 2001. SERRANO ORTEGA y JAUREGUI, 1998. 106 RHI SAUSI GARAVITO, 2000. 107 JAUREGUI, 1999. 108 SERRANO ORTEGA, 2001. 109 LUDLOW, 2002. LA HISTORIA FISCAL EN MEXICO 753 pero, la afirmacion debe matizarse en algunos aspectos. Por una parte, la produccion sobre historia de los impuestos surge hasta fechas recientes con derecho propio y sin la busqueda de una justificacion, como sucedia en la segunda mitad del siglo XIX.

En segundo lugar, economistas e historiadores han “hecho” la historia de las finanzas publicas mexicanas a la luz de un cambio economico mas amplio y no tanto desde una “reforma fiscal” especifica; en cualquiera de los dos casos, siempre se ha estado sujeto al acceso relativamente dificil de las fuentes cualitativas y cuantitativas. Con todo y esto ultimo es dificil afirmar categoricamente que la historia sigue a la reforma; mas bien se debe considerar que se produce historia de los impuestos cuando se requiere de una reforma.

En tal sentido, y visto desde una perspectiva amplia, la historia fiscal en Mexico se ha generado como resultado de una reforma que aun no llega. Empero, si este es el caso, cabria preguntar si una reforma fiscal “detendria” la investigacion sobre el pasado del erario mexicano. No parece ser asi. En Espana se dio una reforma importante desde los anos sesenta y aun no da signos de acabar con sus intentos de explicar su pasado fiscal. Lo que mas bien sucedera en Mexico, cuando finalmente llegue algun tipo de reforma, es que surgiran nuevas variables que determinen la produccion historica del pasado fiscal mexicano.

Esa es quiza la conclusion mas general que proporciona el presente trabajo: la historiografia fiscal responde a multiples causas y no solamente a una reforma, aplazada o cumplida. REFERENCIAS ABOITES AGUILAR, Luis 2003 Excepciones y privilegios. Modernizacion tributaria y centralizacion politica, 1922-1972. Mexico: El Colegio de Mexico. AGUILAR, Gustavo F. 1940 Los presupuestos mexicanos desde los tiempos de la colonia hasta nuestros dias. Mexico: Secretaria de Hacienda. 754 LUIS JAUREGUI AGUILAR CAMIN, y Lorenzo MEYER 1989 A la sombra de la revolucion mexicana. Mexico: Cal y Arena.

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